为了规范和加强生产建设项目水土保持方案管理，预防和治理生产建设项目可能造成的水土流失，水利部近日修订出台了《生产建设项目水土保持方案管理办法》（水利部令第53号，以下简称《办法》），自2023年3月1日起施行。水利部水土保持司有关负责同志就《办法》进行了解读。

　　一、《办法》修订的背景是什么？ 

　　生产建设项目水土保持方案是水土保持法规定的一项有效防治人为水土流失的重要制度。为了加强水土保持方案编制、申报、审批的管理，水利部于1995年出台了《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》（水利部令第5号，以下简称《规定》），对水土保持方案编报、审批的程序和要求作出了规定，对于规范和加强生产建设项目水土保持方案管理、防治人为水土流失发挥了重要作用。 

　　《规定》实施二十多年以来，生产建设项目水土保持管理工作形势和条件发生了很大变化，需要对其作出全面修订。主要包括：一是贯彻实施新出台法律规定的需要。水土保持法、行政许可法、行政处罚法分别于2011年、2019年、2021年修订施行，对许可范围、许可条件、许可程序、事中事后监管、行政处罚等方面都作出新调整。因此，有必要依照水土保持法、行政许可法等的新规定，对《规定》进行修订。二是系统集成现行有效管理措施的需要。近年来，为落实国务院“放管服”改革精神，按照急用先行原则，根据管理需求，水利部在总结地方实践经验的基础上，制定出台了一系列生产建设项目水土保持监管规范性文件，在实践中取得了很好的成效，有必要上升为法律规范。三是解决水土保持监管新问题的需要。水土保持方案制度实施多年以来遇到了新问题，如项目运行期的水土流失防治要求不明确、水土保持方案审批行政许可缺乏有效期规定等等，亟需作出相应的政策规定。 

　　二、《办法》修订的主要思路是什么？ 

　　此次修订的主要思路是贯彻落实水土保持法要求，以水土保持方案编报审批为重点，同时覆盖水土保持方案监督检查及设施验收各环节，系统集成现行有效的制度和要求，充分吸收有关部门和各地经验做法，对生产建设项目水土保持方案管理全过程进行系统规范，推动构建全链条全流程的监管体系。《办法》分为总则、编报和审批、方案实施、设施验收、监督检查、罚则、附则等7章，共34条。 

　　第一章总则，明确了制定《办法》的目的和依据、适用范围、管理职责、生产建设单位责任等。 

　　第二章编报和审批，明确了水土保持方案的编报范围、方案分类、方案内容、编报时段、分级审批、申报材料要求、受理时限、审批方式与时限、技术评审、审批条件、方案变更以及方案有效期等。 

　　第三章方案实施，明确生产建设单位应当按经批准的水土保持方案，同步开展水土保持设计和施工，并在项目建设期间开展水土保持监测和监理工作等。 

　　第四章设施验收，明确了水土保持设施验收时段、验收主体、验收标准、验收报备以及生产运行期水土保持管理要求等。 

　　第五章监督检查，明确了水土保持方案审批监管、方案实施的事中事后监管、信用监管和改正责任等。 

　　第六章罚则，明确了对水行政主管部门履职中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为的处罚规定和对生产建设单位违反本《办法》的行政处罚规定。 

　　第七章附则，明确了其他部门履行水土保持方案审批职责时的要求、开发区水土保持管理办法制定、省级水行政主管部门实施细则制定、施行日期等。 

　　三、《办法》修订了哪些主要内容？ 

　　与《规定》相比，《办法》主要对以下几方面内容作出了修订。 

　　一是依据相关上位法规定修订的内容。按照水土保持法相关要求，调整了生产建设项目水土保持方案编报范围（第五条），明确了生产建设单位责任（第四条），细化了水土保持方案变更规定（第十六条、第十七条），强化了开展水土保持监测（第二十条）、监督检查（第二十六条）等要求，对“未批先建”“未验先投”“未批先弃”“造成水土流失不治理”等法律责任作出了援引性规定（第三十条）。 

　　二是依据现行政策规定系统集成的内容。关于水土保持方案分类（第七条）、审批方式和时限（第十三条）、技术评审（第十四条）、审批条件（第十五条）、水土保持设施验收标准（第二十三条）以及同时设计、同时施工、同时投产使用（第十九条、第二十二条）、信用监管（第二十七条）等方面的规定，沿用《水利部关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见》（水保〔2019〕160号）等文件规定。 

　　三是根据实际工作需要修订的内容。针对当前水土保持方案管理中的新问题提出相应的政策规定，主要包括水土保持方案适用范围（第五条）、审批权限（第十条）、行政许可决定有效期（第十八条）、生产类项目运行期管理（第二十四条）等。 

　　四、关于水土保持方案编报有哪些具体规定？ 

　　一是从编报范围来看，依照水土保持法第二十五条规定，《办法》明确，在山区、丘陵区、风沙区以及县级以上人民政府或者其授权的部门批准的水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编报水土保持方案。二是从编报对象来看，《办法》进一步明确了“可能造成水土流失的生产建设项目”的含义，即为在生产建设过程中进行地表扰动、土石方挖填，并依法需要办理审批、核准、备案手续的项目。三是从编报情形来看，《办法》规定，生产建设单位应当在生产建设项目开工建设前完成水土保持方案编报并取得批准手续。同时明确，水土保持方案经批准后存在5类变更情形之一的或者确定的弃渣场发生变化的，应当补充或者修改水土保持方案。需要提醒的一点是，对于新设弃渣场或者因弃渣量增加导致弃渣场等级提高的，生产建设单位应当开展弃渣减量化、资源化论证，并在弃渣前编制水土保持方案补充报告，报原审批部门审批。此外，《办法》新增了关于水土保持方案行政许可3年有效期，明确水土保持方案自批准之日起满3年，生产建设项目方开工建设的，其水土保持方案应当报原审批部门重新审核。 

　　五、关于水土保持方案具体划分标准是什么？ 

　　《办法》明确生产建设项目编制水土保持方案分为报告书和报告表两类，即征占地面积5公顷以上或者挖填土石方总量5万立方米以上的生产建设项目，应当编制水土保持方案报告书；征占地面积0.5公顷以上、不足5公顷或者挖填土石方总量1000立方米以上、不足5万立方米的生产建设项目，应当编制水土保持方案报告表；征占地面积不足0.5公顷并且挖填土石方总量不足1000立方米的生产建设项目，不需要编制水土保持方案，但应当按照水土保持有关技术标准做好水土流失防治工作。 

　　六、关于水土保持方案审批权限是如何规定的？ 

　　《办法》本着便于执行、方便相对人的原则，明确水土保持方案（含报告书和报告表）审批实行由生产建设项目立项部门的同级水行政主管部门审批。跨行政区域的生产建设项目，其水土保持方案由共同的上一级人民政府水行政主管部门审批。值得注意的一点是，根据同级审批规定，目前部分项目的水土保持方案审批权限会发生变化，各级水行政主管部门要做好受理把关，严格按照审批权限开展相关工作。 

　　七、关于水土保持监督检查有哪些规定？ 

　　依照水土保持法第二十九条规定，《办法》明确各级水利部门要充分运用卫星遥感、无人机、大数据、“互联网+监管”等手段，对水土保持方案实施、水土保持监测、水土保持监理、水土保持设施验收情况进行监督检查，对发现的问题依法依规处理。同时，《办法》特别明确，各级水利部门在监督检查中发现生产建设项目水土保持设施自主验收存在弄虚作假或者不满足验收标准和条件而通过验收的，视同为水土保持设施验收不合格。 

　　八、在推进《办法》实施方面有哪些考虑？ 

　　一是及时部署工作。指导地方结合中共中央办公厅 国务院办公厅印发的《关于加强新时代水土保持工作的意见》以及黄河保护法、黑土地保护法等的要求，切实抓好《办法》的贯彻落实。修订生产建设项目水土保持方案审批行政许可实施规范、水土保持方案审批办事指南等，全面落实《办法》关于水土保持方案审批条件、审批方式等的规定，推进行政许可标准化、规范化、便利化。 

　　二是加强宣传解读。通过水利部网站、水土保持生态建设网等媒体，全面介绍《办法》的修订背景、修订思路和主要内容，并开展深度解读，强化社会公众水土保持理念。在面向地方水土保持监管人员的有关会议、培训班上详细解读修订后的《办法》，加深基层水行政主管部门对政策的理解，做好生产建设项目水土保持方案审批和监管工作。同时，通过政务服务平台、公众咨询等方式，及时解决生产建设单位和基层在落实《办法》中遇到的实际问题。 

　　三是抓好督查考核。强化地方规定备案管理，指导各省级水行政主管部门严格依据《办法》精神，制定具体规定。结合常态化水土保持监管履职督查，对《办法》执行情况进行检查和指导，并纳入对各省级人民政府实施全国水土保持规划情况的年度评估。 

《关于加强新时代水土保持工作的意见》的政策解读

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代水土保持工作的意见》（以下简称《意见》）对外公布，现将《意见》相关内容解读如下。

一、《意见》出台的背景意义

水土保持是江河保护治理的根本措施，是生态文明建设的必然要求。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国水土保持工作取得显著成效，水土流失面积和强度持续呈现“双下降”态势，为促进生态环境改善和经济社会发展发挥了重要作用。但总体来看，我国水土流失量大面广、局部地区严重的状况依然存在，防治成效还不稳固，防治任务仍然繁重。党的十九届五中全会和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对水土保持工作作出安排部署。党的二十大强调，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，这对水土保持工作提出了新的更高要求。

在中央层面制定出台意见，对加强新时代水土保持工作进行系统谋划和总体部署，进一步明确总体要求，提出主要目标，部署重大举措，明确实施路径，对于统一全党认识和意志，加快构建党委领导、政府负责、部门协同、全社会共同参与的水土保持工作格局，全面提升水土保持功能和生态产品供给能力，促进人与自然和谐共生具有重大意义。

二、加强新时代水土保持工作的总体要求

加强新时代水土保持工作必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，全面贯彻习近平生态文明思想，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，认真落实节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力的治水思路，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念。

在工作原则上，《意见》强调，一要坚持生态优先、保护为要，建立严格的水土流失预防保护和监管制度，守住自然生态安全边界，提升生态系统质量和稳定性。二要坚持问题导向、保障民生，充分发挥水土保持的生态效益、经济效益和社会效益，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。三要坚持系统治理、综合施策，从生态系统整体性和流域系统性出发，因地制宜、科学施策，坚持不懈、久久为功。四要坚持改革创新、激发活力，深化水土保持体制机制创新，加强改革举措系统集成、精准施策，进一步增强发展动力和活力。

在主要目标上，《意见》提出，到2025年，水土保持体制机制和工作体系更加完善，管理效能进一步提升，人为水土流失得到有效管控，重点地区水土流失得到有效治理，水土流失状况持续改善，全国水土保持率达到73%。到2035年，系统完备、协同高效的水土保持体制机制全面形成，人为水土流失得到全面控制，重点地区水土流失得到全面治理，全国水土保持率达到75%，生态系统水土保持功能显著增强。

三、意见提出的主要任务和重大举措

水土保持是一项涉及面广、综合性强的系统工程，《意见》坚持系统观念，提出四方面15项重点任务，明确了加强新时代水土保持工作的路线图和任务书。

一是全面加强水土流失预防保护。突出抓好水土流失源头防控，加大重点区域预防保护力度，提升生态系统水土保持功能。

二是依法严格人为水土流失监管。健全监管制度和标准，创新和完善监管方式，加强协同监管，强化企业责任落实。

三是加快推进水土流失重点治理。全面推动小流域综合治理提质增效，大力推进坡耕地水土流失治理，抓好泥沙集中来源区水土流失治理。

四是提升水土保持管理能力和水平。健全水土保持规划体系，完善水土保持工程建管机制，加强水土保持考核，强化水土保持监测评价，加强水土保持科技创新。

四、如何加强新时代水土保持工作的组织保障？

《意见》明确采取以下4个方面措施：

（一）加强组织领导。实行中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的工作机制。地方各级党委和政府要切实担负起水土保持责任，进一步加强组织建设、队伍建设、制度建设，明确目标任务和具体举措，推进解决重点难点问题，确保党中央、国务院决策部署落到实处。

（二）强化统筹协调。发展改革委、财政、自然资源、生态环境、农业农村、林业草原等部门要按照职责分工做好相关工作，加强政策支持协同，推动重点任务落实。地方各级政府要建立健全协调机制，研究解决重要问题，抓好督促落实。

（三）加强投入保障。中央财政继续支持水土保持工作。地方各级政府要多渠道筹措资金，保障水土保持投入。综合运用产权激励、金融扶持等政策，支持引导社会资本和符合条件的农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体开展水土流失治理，建立水土保持生态产品价值实现机制。

（四）强化宣传教育。采取多种形式广泛开展水土保持宣传教育，普及水土保持法律法规和相关制度。将水土保持纳入国民教育体系和党政领导干部培训体系，强化以案释法、以案示警，引导全社会强化水土保持意识。

五、为推动《意见》贯彻落实，水利部将采取哪些具体措施？

《意见》是贯彻习近平生态文明思想并用以指导当前和今后一个时期水土保持工作的纲领性文件。水利部门作为水土保持工作的主管部门，将切实履行主管部门职责，发挥好牵头组织和统筹协调作用，积极会同相关部门采取有力措施，推动意见各项要求落实落地。

（一）抓好学习宣传。进一步深化宣传引导，引导全社会强化水土保持意识，凝聚共识，形成合力。

（二）部署推进工作。对抓好贯彻落实进行安排部署。制定贯彻落实意见分工方案，强化责任落实。同时，指导各地结合实际出台具体举措。

（三）加强跟踪指导。会同相关部门适时对意见落实情况进行跟踪监测，及时总结好经验好做法，合力推动意见落地见效。